Depuis plusieurs années, le débat public sature autour d’un acronyme devenu totem : les « OQTF ». À force d’être invoqué comme un indicateur d’autorité ou d’impuissance, le terme finit par masquer ce qu’il recouvre réellement. L’obligation de quitter le territoire français est une mesure administrative prise par un préfet en vue d’éloigner une personne du territoire. Elle intervient notamment à la suite d’un refus ou d’un retrait de titre de séjour, ou du constat d’un séjour irrégulier. À cette décision, s’en agrègent d’autres : délai de départ volontaire, pays de renvoi, interdiction de retour sur le territoire français, assignation à résidence ou placement en rétention…
En théorie, l’ensemble compose un dispositif cohérent, entièrement orienté vers un objectif unique : l’éloignement effectif. En pratique, pourtant la mécanique se dérègle. À cette aune, le chiffre brut des OQTF, environ 150 000 par an, est trompeur.
Tout d’abord, certaines décisions disparaissent : abrogations, annulations juridictionnelles (environ 18 à 20%), réitérations successives à l’encontre d’une même personne. D’autres ne seront jamais exécutées pour des raisons matérielles : absence de liaisons aériennes, refus de délivrance de laissez-passer consulaires (l’une des pommes de discorde entre la France et l’Algérie), ou simple perte de contact avec l’administration.
Mais au-delà de ces obstacles bien identifiés, apparaît une difficulté plus profonde : certaines OQTF sont, en réalité, inexécutables. Car une OQTF n’est pas qu’un ordre de quitter le territoire : elle implique nécessairement une destination. Le préfet doit déterminer le pays vers lequel l’étranger pourra être éloigné. En pratique, cette désignation prend souvent la forme d’une clause standard : « pays de nationalité ou tout pays dans lequel l’intéressé est légalement admissible. » Pourtant, le juge y voit, de manière constante, la désignation du pays de nationalité (voir en ce sens Conseil d’Etat, 10/9 SSR, 28 juillet 2000, n°206525)
Or, toute décision fixant un pays de renvoi doit être compatible avec l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui interdit les traitements inhumains ou dégradants. Autrement dit, on ne renvoie pas une personne vers un pays où elle risquerait sa vie ou son intégrité. En conséquence, les juridictions annulent régulièrement les décisions de renvoi vers certains pays – Haïti, Afghanistan, ou d’autres zones de conflit ou d’instabilité grave.
La conséquence est paradoxale, mais fréquente : l’OQTF subsiste, la décision fixant le pays de renvoi disparaît. On se retrouve donc avec une obligation de quitter le territoire sans territoire de destination, pour ne pas dire une mesure d’éloignement sans possibilité d’éloignement.
Face à cette impasse, les évolutions normatives récentes tentent d’ouvrir d’autres voies. Le règlement européen « Retour », appelé à être adopté ce mois-ci, envisage la possibilité d’éloigner l’étranger vers des pays tiers (Ouzbékistan, Rwanda, Ouganda…) lorsque le renvoi vers le pays d’origine est impossible. Ainsi, une personne fuyant les talibans ou l’Iran et espérant rejoindre l’Europe pourra être renvoyée (après avoir été placée en rétention administrative) dans un pays qu’elle ne connaît absolument pas.
Et comme si cela ne suffisait pas, l’administration a récemment franchi un pas supplémentaire. Dans une circulaire relative à la mise en œuvre du pacte européen sur la migration et l’asile, le ministère de l’Intérieur invite les préfets à prendre des OQTF dès le rejet de la demande d’asile par l’OFPRA, sans attendre que cette décision devienne définitive – c’est-à-dire sans attendre l’intervention de la Cour nationale du droit d’asile. Autrement dit, avant même que le droit au maintien sur le territoire ait été définitivement tranché.
Certes, l’exécution de la mesure doit encore tenir compte de ce droit au maintien. Mais le signal envoyé est clair : l’édiction de l’OQTF tend à se détacher de sa propre faisabilité. On ne s’interroge plus sur la possibilité d’éloigner. On décide d’abord. On verra ensuite. Il faut du chiffre. Quitte à ce que certaines personnes restent privées de liberté pour rien, puisque la décision ne sera jamais exécutée. L’OQTF change alors de nature car elle n’est plus seulement une mesure parfois inexécutable en raison de contraintes extérieures : elle devient, dès son édiction, une décision que l’administration sait, dans certains cas, ne pas pouvoir mettre en œuvre. Une injonction symbolique. Un acte administratif détaché de sa finalité.
Reste une question que le droit ne peut indéfiniment éluder : que signifie un système qui produit massivement des décisions privées d’effet ? Peut-on durablement maintenir des personnes dans une irrégularité que l’on organise sans pouvoir la résoudre ? Et à quel prix – contentieux, institutionnel, humain – cette fiction juridique est-elle entretenue ?