Le 6 mai 2026, le conseil des ministres a entériné le choix du Président de la République de nommer Marc Guillaume à la vice-présidence du Conseil d’État. À ce titre, il exerce (pleinement) la présidence du Conseil d’État tant dans ses missions consultatives que juridiques. La personnalité du nouvel impétrant pourrait, à elle seule, occuper la chronique. Ce qui nous intéresse ici n’est pas tant le nommé que le pouvoir de nomination du Président de la République – pouvoir dont on mesure mal le caractère exorbitant et la portée. Pour ce faire, il faut lire l’enquête de Michaël Moreau, « Sa Majesté nomme / Enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant » (Robert Laffont, 2026).
La Constitution est pudique : l’article 13 de la Constitution du 4 octobre 1958 confie au président de la République le soin de nommer « aux emplois civils et militaires de l’État ». C’est sobre. La pratique l’est moins : 284 emplois sont directement pourvus par le chef de l’État. Mais c’est compter sans les emplois militaires, les préfets, les ambassadeurs, les directeurs d’administration centrale… tous nommés en conseil des ministres au titre du troisième alinéa du même article.
En direct ou par délégation, Michaël Moreau parvient à un ordre de grandeur de… 5000 nominations. L’inventaire est vertigineux : Conseil d’État, Cour des comptes, Conseil constitutionnel, gouverneur de la Banque de France, président de l’Arcom, chef d’état-major des armées, procureurs généraux, recteurs, présidents de la SNCF, des Aéroports de Paris, du château de Versailles, du musée Picasso, de l’Institut du monde arabe…
Passons sur les effets de cour que cette situation engendre : sous la Ve République, joyau de la démocratie et du mérite, on attend donc le coup de fil de l’Élysée. En attendant le fait du prince le choix du Président, on tâche de ne pas lui déplaire, et chaque mouvement est analysé à cette aune.
« Oui mais aux États-Unis, c’est pire »
Cela reste à voir. Le spoil system désigne, aux États-Unis, la pratique selon laquelle le président entrant remanie en profondeur les postes de la haute administration fédérale. Plusieurs milliers de positions basculent ainsi à chaque alternance. Mais au moins existe-t-il des garde-fous. La Constitution soumet ces nominations à l’advice and consent du Sénat. Le contre-pouvoir n’est pas symbolique : les auditions sont suivies et sensibles. Surtout : une majorité simple suffit pour bloquer le pouvoir présidentiel.
Plus proche de nous, l’exemple de l’Union européenne permet de mesurer le caractère anachronique du système français. Tout commissaire désigné doit faire l’objet d’un examen de conflits d’intérêts par la commission des affaires juridiques du Parlement européen (tout intérêt financier supérieur à 10000 euros est déclaré). L’avis positif de cette commission conditionne l’audition de confirmation : trois heures, exposé liminaire de quinze minutes, questions orales en blocs par groupes politiques, questions écrites préalables.
Enfin, le collège est soumis au vote du Parlement, en plénière et par appel nominal.
Là encore une majorité simple suffit à renverser la (future) Commission. De quoi contraindre à choisir des profils plus ou moins consensuels. En France, après une courte audition, il suffit au poulain du Président de rassembler 40% des voix. Vous avez bien lu : il faut une majorité des 3/5e pour que le parlement puisse s’opposer à une nomination 1.
Que l’on se rende bien compte : c’est le même seuil, la même majorité qualifiée requise en Congrès pour modifier la Constitution. La loi passe ou non à 51 %, un gouvernement qui engage sa responsabilité tombe à 51 % de votes négatifs, mais il faut 60 % pour, au choix, inscrire le droit à l’interruption volontaire de grossesse (IVG) dans sa Constitution, ou contrer la proposition du Président de nommer tel ou tel à la présidence de l’Opéra-Comique (oui, encore un poste à la main du Président). De fait, jamais, depuis l’entrée en vigueur du dispositif, le verrou parlementaire ne s’est refermé. Même la nomination – extrêmement critiquée – de Richard Ferrand au Conseil Constitutionnel est passée à une voix près, grâce à la nonchalance du groupe écologiste au Sénat.
Restait une coutume républicaine, celle de la nomination au fil de l’eau, sans calendrier, dans l’opacité, mais sans la purge brutale de début de mandat du spoil system américain.
Courant 2017, Emmanuel Macron avait certes évoqué un spoil system à la française. Il est en train de l’inventer sous nos yeux : plutôt que la purge de début de mandat pour démarrer le mandat en trombe, les nominations de fin de mandat comme dernière fenêtre de tir pour tenter de durer et de peser sur le mandat suivant. Là est le problème démocratique, là réside le danger, du fait des précédents que cette pratique installe.
Défenseur des Droits, Conseil d’État, Banque de France, Conseil Constitutionnel : ces nominations de fin de mandat sont cruciales et engagent pour longtemps. L’illustration la plus saisissante est la nomination d’Amélie de Montchalin, première présidente de la Cour des comptes, en remplacement de Pierre Moscovici – parti rejoindre la Cour des comptes européenne. Là encore, la personnalité choisie a fait débat, puisque la première présidente se retrouve chargée de juger l’exécution de budgets qu’elle a elle-même portés alors qu’elle était ministre.
Mais l’important n’est pas forcément là. Irrévocable, le premier président de la Cour des comptes n’est tenu de quitter ses fonctions qu’à la limite d’âge applicable aux magistrats, soit soixante-sept ans. Or l’intéressée, née en 1985, devient à quarante ans à peine la plus jeune personnalité jamais portée à cette fonction… et peut donc théoriquement présider la haute juridiction financière pendant vingt-sept ans. Soit un peu plus que cinq mandats présidentiels.
À mesure que le second mandat s’achève, ces nominations se multiplient. Juridiquement, elles ne sont ni irrégulières, ni détournées. On nous dira qu’elles relèvent de l’exercice ordinaire d’une compétence constitutionnelle. Mais il n’y a pas que dans les prétoires que le précédent fait jurisprudence. Ce que la pratique installe aujourd’hui, la pratique permet demain.
L’inquiétude n’est pas hypothétique. Une formation politique, aujourd’hui créditée dans les enquêtes d’opinion d’une position de premier plan dans les scrutins à venir, aura demain à disposition le même article 13. Le même seuil des trois cinquièmes, si favorable aux choix présidentiels. Et le même pouvoir, exorbitant, de placer à la tête du Conseil d’État, de la Cour des comptes, du Conseil constitutionnel et des autorités administratives indépendantes, des hommes et des femmes choisis sur le seul critère de la loyauté politique. Sans qu’aucune règle, aucune coutume, aucune sanction parlementaire, ne puisse s’y opposer.
Reste donc une question, qui n’est pas seulement académique : le président de la République a-t-il, dans les derniers mois d’un mandat, le devoir politique – à défaut d’obligation juridique – de mesurer ce qu’il transmet à son successeur ? Non pas l’identité de tel ou tel haut magistrat, mais bien davantage : la légitimité d’un usage.
L’auteur de Révolution (2016, Editions XO) écrivait lui-même : « Un président n’est pas seulement investi d’une action. Il porte aussi, de manière moins visible, tout ce qui dans l’État transcende la politique. Les valeurs de notre pays, la continuité de son Histoire et, de manière cachée, la vigueur et la dignité d’une vie publique. » Le Président aurait pu consacrer la fin de son mandat à la suppression de la Cour de Justice de la République, à la constitutionnalisation de l’indépendance du parquet ou à la protection de la Constitution en limitant sa révision à la voie de l’article 89. Il semble au contraire avoir choisi de démontrer qu’il est admissible, sous la Ve République, de fixer pour des décennies la composition et l’orientation d’une institution dans les semaines qui précèdent une élection. C’est déjà un problème démocratique quand le gouvernement d’après inscrit son action dans le cadre républicain. Mais cela devient un leg empoisonné pour notre démocratie lorsque cette pratique offre un outil supplémentaire à un successeur qui ne verrait plus dans l’État de droit qu’un obstacle à contourner.
1. Depuis la révision constitutionnelle de 2008.