Le chef du bureau du contentieux et de l’éloignement des étrangers est un fonctionnaire d’État de catégorie A chargé de mettre en œuvre la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Comme tout fonctionnaire, d’État ou territorial, il est astreint à un devoir de réserve. Pourtant, de temps à autre, l’un d’eux publie sur un réseau professionnel des commentaires sarcastiques, un brin provocateurs, toujours en lien avec l’exercice de ses fonctions. Ainsi, ce fonctionnaire a publiquement commenté la publication au Journal officiel de l’arrêté fixant la liste des métiers et des zones géographiques caractérisés par des difficultés de recrutement en ces termes : « Enfin la publication de cet arrêté que nous attendions avec impatience. Un peu sceptique sur le métier de cuisinier. Un kebabier doit-il être regardé comme un cuisinier au sens noble du terme ? » Le tout ponctué de l’émoticône dubitatif approprié.
Toujours prompt à chatouiller les avocats spécialisés dans le contentieux du droit des étrangers, notre chef de bureau, très en verve, interpellait une consœur qui relayait un article consacré aux pistes à suivre pour désengorger les juridictions administratives : « Vous n’allez pas vous en plaindre… Les préfectures sont des porteurs d’affaires… Vous êtes en quelque sorte des contractuels de l’État… […] » Sa sortie sur l’entrée irrégulière de certains étrangers sur le territoire français vaut également le détour : « Quand je veux aller chez mon voisin, je sonne et j’attends qu’il m’invite à entrer chez lui. Je n’entre pas par la fenêtre. C’est la même chose pour la France. » Et lorsqu’un avocat relève que le comportement de l’étranger mis en cause dans une affaire de violences conjugales doit être apprécié in concreto, notamment dans l’hypothèse où le parquet a décidé d’une alternative aux poursuites, le fonctionnaire rétorque : « Si les violences conjugales ne sont plus un trouble à l’ordre public… À ce rythme, ce sera un signe d’intégration pour se voir renouveler un titre de séjour. » Le juriste est alors en droit de s’interroger : un tel usage décomplexé des réseaux sociaux par un fonctionnaire de catégorie A dans l’exercice de ses fonctions est-il compatible avec le devoir de réserve ?
Un peu d’histoire
Le devoir de réserve des fonctionnaires est évoqué pour la première fois dans un arrêt du Conseil d’État du 15 janvier 1935. Monsieur Bouzanquet, employé de bureau à la chefferie de Grenoble, avait tenu des propos très critiques sur la politique du gouvernement dans le cadre d’une campagne électorale. Le ministre de la Guerre l’avait aussitôt sanctionné en ordonnant son déplacement, et le fonctionnaire avait sollicité l’annulation de cette sanction devant le Conseil d’État. Mais la Haute juridiction ne l’avait pas suivi et avait considéré qu’il avait effectivement « manqué à la réserve » que lui imposait son statut, l’expression de son opinion politique pouvant nuire à son administration d’appartenance.
Deux décennies plus tard, Monsieur Tessier, directeur du CNRS et président d’honneur de l’Union française universitaire (UFU), fut révoqué après la publication d’une « Lettre ouverte » qu’il n’avait pourtant pas signée. Ce document s’opposait vivement à des mesures d’expulsion de professeurs polonais prises par le gouvernement français. Le ministre de l’Éducation nationale demanda à Monsieur Tessier de désavouer publiquement cet écrit, ce qu’il refusa de faire. Pour la Haute juridiction, en refusant de désavouer ce document « comportant des attaques violentes et injurieuses contre le gouvernement », Monsieur Tessier, compte tenu des hautes fonctions qu’il occupait, avait commis un manquement à son devoir de réserve, justifiant la sanction disciplinaire.
Une liberté d’expression surveillée ?
La liberté d’expression des fonctionnaires est protégée par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme : l’article fait d’ailleurs référence à « toute personne », et précise que ce droit comprend la liberté d’opinion. La Cour européenne considère cependant que « les citoyens peuvent légitimement escompter qu’à l’occasion de leurs démarches, ils seront conseillés par des fonctionnaires politiquement neutres et tout à fait détachés du combat politique » (CEDH, 2 septembre 1990, n°22954/93, Ahmed et autres c. Royaume-Uni, §53.). Le choix du terme « combat » n’est évidemment pas anodin.
L’article L.121-2 du Code général de la fonction publique issu de la loi Anicet Le Pors du 13 juillet 1983 dispose que « dans l’exercice de ses fonctions, l’agent public est tenu à l’obligation de neutralité », avant de préciser aussitôt : « Il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester ses opinions religieuses. Il est formé à ce principe. L’agent public traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. »
Le devoir de réserve des fonctionnaires, lui, n’est pas codifié. Il s’agit d’une construction jurisprudentielle que la loi n’a jamais définie et qui demeure absente du statut général de la fonction publique. L’obligation de réserve apparaît cependant dans certains statuts particuliers de la fonction publique :
– les magistrats de l’ordre judiciaire doivent s’interdire « toute manifestation d’hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République […], de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions » (article 179 de la Charte de déontologie publiée le 12 décembre 2025) ;
– l’article L4121-2 du Code de la défense précise que si « les opinions ou croyances, notamment philosophiques, religieuses ou politiques » des militaires « sont libres », « elles ne peuvent cependant être exprimées qu’en dehors du service et avec la réserve exigée par l’état militaire » ;
– le code de la sécurité intérieure impose un devoir de réserve aux policiers, gendarmes et aux agents de police municipaux ;
– le code de la justice administrative mentionne le devoir de réserve imposé aux membres du Conseil d’État et des chambres régionales des comptes, comme aux magistrats de l’ordre administratif ;
– le code des juridictions financières mentionne expressément l’obligation de réserve que les agents de la Cour des comptes doivent respecter.
L’obligation de réserve contraint les agents publics à user d’une certaine pondération, modération ou retenue dans leur expression, afin de préserver le principe de neutralité de l’administration. C’est donc davantage la forme de l’expression que son contenu qui est en cause. La jurisprudence rappelle en outre que le devoir de réserve s’apprécie plus strictement à mesure que l’on s’élève dans la hiérarchie, et qu’elle accorde une attention particulière à la publicité donnée aux propos.
Quelques exemples
Le 13 mars 2008, Monsieur Guigue publiait sur un site Internet une tribune dans laquelle il déclarait qu’Israël était « le seul État au monde dont les “snipers” abattent des fillettes à la sortie des écoles », sans mentionner sa qualité de sous-préfet. La ministre de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, avait alors mis fin à ses fonctions, décision que Monsieur Guigue contesta devant le Conseil d’État. Par arrêt du 23 avril 2009, celui-ci a rejeté le recours en considérant qu’il avait publié « sous sa signature un article dans lequel il s’exprimait de manière vivement polémique à l’égard tant de différentes personnalités françaises que d’un État étranger et alors même qu’il traitait de questions sans rapport avec l’exercice quotidien de son activité de sous-préfet. » Peu importe, donc, qu’aucun lien ne fût établi entre ses fonctions et les propos tenus : la virulence du ton et la publicité donnée à ses déclarations ont suffi à justifier son limogeage.
Trois ans plus tôt, dans un arrêt du 13 mars 2006, le Conseil d’État avait considéré qu’un agent d’une maison de retraite avait manqué à son devoir de réserve en faisant publiquement état, par le déploiement de banderoles en public et l’envoi de communiqués de presse, du différend professionnel qui l’opposait à sa direction.
La « Grande Muette » n’échappe pas davantage à l’exigence. Christian Piquemal, général proche de l’extrême droite, fut radié des cadres de l’armée pour avoir participé, début 2016, à une manifestation interdite contre les migrants à Calais. Cette radiation fut confirmée par un arrêt du 22 septembre 2017 du Conseil d’État, qui considéra qu’il avait effectivement manqué à ses obligations de réserve et de loyauté.
Il y a cinquante ans, Jacques Robert, professeur de droit public et membre du Conseil constitutionnel, publiait dans Le Monde une tribune intitulée « Liberté d’opinion et devoir de réserve » dont la pertinence demeure intacte : « Création avant tout jurisprudentielle, l’obligation de réserve n’est, certes, point en France une “obligation de conformisme”. Elle n’interdit pas à l’agent public de recourir à certains moyens ou techniques d’expression. Elle lui défend simplement d’utiliser sa fonction comme un instrument d’action ou de propagande, de faire des actes et des déclarations de nature à mettre en doute sa “neutralité” ou son loyalisme envers les institutions. Elle lui fait, par là même, un devoir, lorsqu’il est amené à manifester publiquement ses opinions, de mesurer les mots et la forme dans lesquels il les exprime : il ne doit pas donner à ses critiques un tour polémique, grossier ou insultant. » Qu’aurait pensé le professeur Robert, décédé l’an dernier, des propos publics de notre chef du bureau du contentieux et de l’éloignement des étrangers ?